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通辽:霍林郭勒市校长去行政化实行职级制的探索与实践
时间:2015年12月03日
    按照中央和自治区编办建立和完善事业单位法人治理结构试点建设工作和事业单位去行政化的要求,霍林郭勒市积极探索、先试先行,将组织部门统管的有行政级别的学校校长,全部转交给教育部门,实行了教育行政部门管理下的校长职级制,通过体制的创新和设计,给校长提供内在和外在动力,实现了学校和校长良性发展,这是霍林郭勒乃至通辽教育事业发展的历史性变革。六年来,霍林郭勒市在校长职级制改革的道路上不断实践、不断突破、不断完善,促动了教育系统人力资源合理调配、科学管理、有效使用,形成了可复制、可放大、可推广的职级制改革新模式。
    一、霍林郭勒市校长职级制改革的背景和动因
    霍林郭勒市是一座典型的新型能源工业城市。1976年,第一批建设者进驻开发建设露天煤矿,由此诞生了矿区教育。1985年,经国务院批准,霍林郭勒正式设立县级市。随着经济体制改革和国有企业改制的不断深入,2003年,原霍煤集团所属的教育处机关、4所中学、4所小学、6所幼儿园和教育职工整体移交给霍林郭勒市,其中,市组织部认定的处级干部6人,科级干部47人。整合后,形成了2所高中校、1所职业学校、1所教师进修学校、4所初中校、7所小学、6所幼儿园的办学规模,科级干部达到58人。由于体制原因,由企业移交到地方后,很多科级干部不能落实实职,成为影响教育系统稳定和教育事业发展的历史遗留问题。
    在教育改革进程中,霍林郭勒市与其他地区一样,面临着改革进入“深水区”之后诸多难啃的“硬骨头”,突出体现在教育人才队伍的管理、调配和使用方面。一是官本意识浓厚。校长职位与行政级别挂钩的校长管理体制,强化了校长的官本意识,淡化了校长专业领导的角色意识,削弱了校长队伍的专业素质。二是用人机制不畅。学校按行政级别划分等级,导致干部“能上不能下”,阻碍了学校整体布局调整,特别是不利于薄弱学校发展。三是管理难度加大。教育行政与基层学校行政级别上出现“倒挂”现象,加大了教育行政和业务部门管理的难度。四是缺乏激励机制。现行管理体制滋长了学校干部的惰性,特别是校长执行教师工资标准,难以激发校长的开拓创新精神,还在一定程度上造成人才流失。基于以上原因,霍林郭勒市决定在全市教育系统探索实施学校校长管理体制改革。2008年7月,组成由教育牵头,组织、人事、编办、财政等部门的考察团,赴潍坊、中山等地考察校长职级制改革工作。2009年2月,出台了《霍林郭勒市中小学校长、幼儿园园长竞聘及职级认定工作实施方案》,其核心是取消校长行政级别,将人事管理由以前的组织部门管理,归口教育行政部门管理,校长职级制改革由此破题,
    霍林郭勒市校长职级制改革的施工落地,大体经历了三个阶段。第一阶段,2009年初,通过组织报名、述职考评、民主评议、笔试面试、综合考核、社会公示等工作程序,完成了9名中学校长、7名小学校长、5名幼儿园园长的职级认定,拉开了全市中小学校长职级改革的帷幕。第二阶段,2013年3月,为深化教育系统人事制度改革,进一步推进校长职级制,加快教育事业发展步伐,又将校(园)长职级制改革范围扩展到全市各学校(幼儿园)13名书记及42名副校(园)长。第三阶段,2014年9月,为深入贯彻实施“科教兴市”战略,进一步加快全市教育事业改革和发展,在巩固以往校长职级制改革工作成果的基础上,再次将校(园)长职级制改革实施范围扩大延伸到全市各中小学和幼儿园的129名中层干部、84名年级组长和教研组长,并将其作为教育系统深化人事制度改革的重点工作。
    二、霍林郭勒市校长职级制改革的主要做法
   (一)具体改革举措
    一是全部取消中小学校长行政级别。将全市 58 名有行政级别的中小学校长、书记、副校长的人事管理,由原来的组织人事部门管理转为教育行政部门归口管理,取消其行政级别,实行职级管理制度,各级各类学校校长彻底丢掉“官帽”。校(园)长由由教育行政部门任命,副校长由校长提名、教育行政部门考核聘用,实现了教育行政部门管人管事相统一。
    二是成立中小学校长职级考评机构。由教育行政部门领导、教育专家、教育督导人员和知名校长组成中小学校长职级考评委员会,坚持考评方式多元化、考评程序规范化的原则,从办学思想、学校管理、教育教学、学校业绩、个人素养等方面开展全面考核、客观评定,实现了对校长素质、工作绩效和学校工作情况的综合评价,确保校长职级考评认定的公信度和有效度。
    三是科学设定校长职级等级和比例。将中小学校长职级分为实质职级和荣誉职级。荣誉职级设为特级校长。实质职级设为三级六等,由高到低依次为一级一等校长、一级二等校长;二级一等校长、二级二等校长;三级一等校长、三级二等校长。中小学一级、二级、三级校长的比例是3∶5∶2,幼儿园一级、二级、三级园长的比例为2∶4∶4。首批校长职级暂不评特级校长。
    四是合理确定相互匹配的工资待遇。校长职级待遇由固定工资和职级津贴组成。固定工资为原工资,即档案工资。同时,市政府设校长专项职级津贴,具体标准为:中小学一级一等校长3000元/月,津贴级差为800元,等差300元,由高到低,以此类推。幼儿园一级一等园长2000元/月,津贴级差为500元,等差为200元,由高到低,以此类推。校(园)长按评聘的职级享受相应的待遇,职级津贴随职级的变动进行相应调整。学校(幼儿园)书记、副校(园)长,人均月职级津贴为726元。中小学中层干部正职、副职和年级组长、教研组长平均月津贴550元。
    五是实行中小学校长职级动态管理。校长职级评审委员会每年对校(园)长进行一次考核,每三年组织一次评审认定,考核结果与校长的任职职级待遇相挂钩,并为下期职级认定提供依据。第一,制定完善校长学年度绩效考核办法。将校长专业标准、办学能力、办学实绩按2∶5∶3比例提炼归纳到考核指标体系中,通过社会满意度调查、教职工评议、校长评议委员会考核评议、校长述职答辩等项目,进行综合评价,为校长专业发展提供更加具体指导,也为教育行政部门开展校长评审工作提供标准。第二,实行校长岗位目标责任制。校(园)长要制定聘期工作目标和学年度工作目标,教育行政部门每年组织对聘期内的校长实行职级制考核,围绕办学发展、学校管理、教学教研、师资建设、德育工作等情况,通过民主信任投票、座谈了解等方式,对其年度及任期目标完成情况进行考核,对其业务水平、组织管理能力、职业道德等方面进行全方位考察,结果作为职级评聘调整的重要依据。第三,适度延长优秀校长的任职年限。中小学校长的一个聘期结束后,工作业绩特别突出的一级一等以上校长,距法定退休年龄2年以上的,本人同意且经教育行政部门批准后,可以参加下一个聘期竞聘,聘期至法定退休年龄。
   (二)相关配套措施
    一是加强现任校(园)长的教育培训。实现专家办学这一目标,关键是加强校(园)长培训,提升及综合素质。霍林郭勒市大力实施名校长培养工程,每年有计划地组织校(园)长参加各类培训班、研修班;选派校(园)长外出参观考察学习,采取网络培训、专家辅导、名校研修等形式加强培训。同时,依托已有的3个名校长工作室,广泛开展校长论坛、教育管理沙龙、项目研讨等活动,使校长从管理型向专家型转变,充分发挥示范引领、指导带动作用,有效提升了校(园)长队伍的整体素质。
    二是完善后备人才队伍遴选培养机制。为加强教育干部梯队建设,2013年,通过组织报名、资格审查、笔试演讲、组织考察、社会公示,考选了38名35周岁以下教育后备干部。采取集中授课、异地挂职、外出培训、课题研究、专家指导等方式,促进后备干部成长。同时,根据学校干部缺岗情况,把优秀后备干部选聘到学校领导岗位,进一步完善教育后备干部的培养、选拔、任用、考核机制。
    三是强化校长绩效工资的财力保障。将校长绩效工资全额纳入市财政预算。从2009年实行校长职级制,经过2013、2014年深化改革,校长职级制实施范围扩大到学校书记、副校(园)长和学校中层干部、年级组长和教研组长,全市中小学、幼儿园有289人纳入职级制管理,职级津贴235万元,全部纳入市财政预算,并按时足额发放。
    三、成效和启示
    霍林郭勒市校长职级制改革实施六年多来,全市基础教育均衡发展,素质教育全面推进,教育教学质量明显提高,先后荣获了自治区“规范收费管理示范市”、“学校管理先进县”、“教育工作优秀县”、“两级巩固提高先进县”等多项荣誉称号,有2名校长被评为通辽市“功臣校长”、1名校长被评为通辽市“名校长”、1名校长获得通辽市“五一劳动奖章”、1名校长被评为通辽市“先进工作者”,社会各界对教育的满意度不断攀升。霍林郭勒市校长职级制的改革与实施,其价值和意义就在于改变了校长选拔、任命、管理的方式和体制,促进了校长的专业化发展,全面提升了学校的办学质量和育人效益,在引导校长从“做官”向“干事”转变,实现专家治校、专家办学、推动教育事业健康可持续发展等方面取得了显著成效。
    第一,理顺了政校关系。初步建立了教育行政部门宏观管理、调控与校长逐步行使办学自主权相结合的管理体制,实现了事权与干部人事权相统一、管人和管事相结合,教育行政部门业务指导功能得到落实、宏观管理能力得到加强,也为校长队伍带来新的发展氛围,促进了学校教育教学质量的提高。
    第二,冲破了思想藩篱。实施校长职级制,实现校长向专家型管理者角色的转变,重视对校长自身素质、工作能力和工作业绩的评价,淡化了校长的“官本位”意识,增强了校长办好学校的紧迫感、责任感和使命感,促使校长把主要精力用于抓教育、抓管理、抓质量、抓效益。实施校长职级制,还切断了不懂教育的管理人员来管学校的源头。职级制让校长不再盯着行政级别,而是关注工作本身,全身心投入教育事业。六年来,各校校长听课节数年均达到100节以上。
    第三,破解了瓶颈问题。推行校长职级制后,解决了长期以来由校长“自定待遇”而造成的“高无姿态、低不相称”的“两难”问题。校长的津贴、荣誉由教育行政部门评定,解决了校长同教职工争荣誉、争待遇的难题,也使校长从校内利益的纠缠中解脱出来,使校内关系更加融洽、学校氛围更加和谐。
    第四,优化了工作机制。建立了符合学校特点和校长成长规律的选拔、培养和任用管理机制,建立了持续、稳定、有效的竞争激励机制。特别是公开选拔校长,开放式培养校长后备人才队伍,有利于年轻校长脱颖而出,人才接续能力进一步提升。同时,有助于校长的自主发展和自我提升,保证了党组织发挥政治核心作用,完善了工会(教代会)参与学校管理的民主管理制度。
    第五,激发了发展活力。实行职级后,教育行政部门实现了管人与管事的统一,校长的使用实行动态管理,取消了学校的行政级别,校长在校际间交流更加通畅。对校长的评价不单纯考虑学校的规模、条件等,转为评价其人之后给学校带来的社会效益。困难薄弱学校成为校长施展才能的用武之地。通过开展学校书记、副校长、中层干部、年级组长和教研组长竞聘上岗,拓宽选人用人渠道,增强了学校的生机。“职级能上能下,待遇能高能低,位置能进能出”,充分调动了校长队伍管理活力。
    尽管霍林郭勒市推行校长职级制改革取得了一定成效,但必须看到,校长职级制管理背后关联深层次体制问题,正如改革政策的设计和选择各有利弊一样,校长职级制的实施,也存在一些问题和不足:一是存在政策瓶颈。在岗位设置上,现行的事业单位岗位设置分为管理岗位、专业技术岗位和工勤岗位三类,其中管理岗位和行政级别挂钩,取消校长行政级别,与全国事业单位人事制度改革存在冲突。二是缺乏法律支持。在国家设计的中小学职称系列中,校长没有单独的职称职务系列,在国家校长职业资格制度没有出台前,校长职级只在改革地区范围内得以认可,而不能在全国范围内通用,校长这一人力资源在更大范围内不能得到合理配置。三是内外交流不畅。取消校长行政级别由教育行政部门管理,实际上在阻断外系统干部进入学校任职的同时,也关闭了优秀年青校长进入党政部门任职的通道,这种态势对教育本身发展会产生什么样的影响,目前还无法预知。
    校长职级制是中小学教育改革的必然趋势。霍林郭勒市校长职级制改革取得了显著成效,积累了丰富经验。这给我们很大启示,应该认真总结霍林郭勒市经验,积极鼓励在更多地区推行。
    一是全面推行校长职级制改革。校长职级制作为校长人事管理制度改革的重要举措,已被提到我国基础教育改革的重要议程。霍林郭勒市经验证明,这是一项根本性、关键性的改革,牵一发而动全身,能激活整个校长队伍,能激活整个教育战线,带动基础教育的整体改革。根据党的十八大精神和相关文件要求,应该在我市全面加快推进这项改革进度。
    二是整体推进校长职级制改革。实施校长职级制改革,缺少国家层面的政策支持和法律效力,容易造成基层矛盾的隐性累积。霍林郭勒市经验告诉我们,政府部门的审批管理权限、组织部门的人事任命权限、人社部门的教师资源配置和职称管理、财政部门的经费分配和保障能力、教育行政部门的自主裁量权限、学校的自主办学权限等,都应当进行统筹设计、系统调整,否则,校长职级制改革就会流为形式。
    三是建立完善相关的配套制度。一项大的改革项目必定涉及到方方面面的诸多问题,需要制定切实可行的配套制度。霍林郭勒市经验在开始时就有周密的顶层设计,此后又在实践中不断完善。其制定的一整套相关制度,包括如何选好校长、如何用好校长、如何激励好校长以及相应的配套制度等,都是在深入研究学校和校长的实际情况后制定的,这就保证了职级制的健康发展。
    四是切实落实学校办学自主权。推行校长职级制后,政府如果不转变职能,效果会大打折扣,甚至使改革失败。霍林郭勒市推进校长职级制效果显著,一个很重要的原因是加快政府职能转变,确保支持学校发展的政策到位、不越位、不缺位,确保落实学校办学自主权,激发学校发展活力。



                                                        (通辽市编办事业单位登记管理科 供稿)
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