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事业单位法人治理结构改革分析 ——江苏南通、浙江东阳改革试点的启示
时间:2016年10月09日

    江苏南通市事业单位法人治理结构建设试点工作2014年9月全面铺开,目前有30家事业单位(集团)构建起了法人治理结构框架,70家事业单位参与其中。浙江东阳人民医院于1993年,参照台湾医院管理模式,建立了法人治理结构模式。对照我市,前者对我们即将铺开的试点工作,提供现实参照和具体指导,后者让我们清晰认识了事业单位法人治理结构建设方向。下面,谈谈此行的认识。 
    一、南通市事业单位法人治理结构改革实践   
   (一)改革背景 
    南通市事业单位法人治理结构建设工作,是在国家推进事业单位改革的大背景下逐步推进的。2013年5月出台实施方案正式启动,第一批确定了8家试点单位,第二批确定了20多家,涉及卫生、教育、文化、民政、水利、体育、城建等多个行业,经过2年多实践,各试点单位均建立了理事会,制定了事业单位章程,初步构建起了法人治理结构框架。在试点工作中,南通市先后出台了《事业单位法人治理准则》、《事业单位法人章程制定暂行办法》。为了增强事业单位法人自主权,2014年9月多部门联合制定了《支持事业单位法人治理结构建设试点工作的若干意见》,在机构编制、干部人事、考核分配、财政保障等方面,各部门不同程度进行了放权。同时,加强试点单位事中事后监管,提出了详实的绩效评估措施,明确了评估方式步骤,量化了评估标准,以绩效评估结果作为奖励性绩效工资奖惩的手段,加强了绩效评估成果的运用。 
   (二)主要内容 
    以南通市第六人民医院为例。南通市第六人民医院是江苏省首批法人治理结构试点单位。2013年底组建了理事会,理事会作为决策机构,主要承担商讨医院发展大计、确定医院发展方向功能。理事会成员13人,主要来自于卫生、财政、编办等部门官员,理事由试点单位主管部门聘任。在理事会和管理层之间,设有相应的专业委员会,负责对相关项目的论证研究,实行票决制。 监事会作为监督机构,由3人组成,包括卫生部门审计人员、试点单位管理人员、职工代表。监事会参与医院基建、采购、认识等重点工作,并负责发布监督结果。管理层是执行机构,对理事会负责。 加强内控机制建设,建立集体决策制度,医院重大发展项目以及设施设备、药品耗材、后勤物资的采购,需先经相关专业委员会论证研究,由专业委员会投票通过后,再报理事会批准。建立绩效考核评价体系。按照“定岗定薪、以绩取酬”的原则,对激励分配机制进行了调整改革。医院积极依托理事会,借助理事会自身优势,努力对接上海名院,汇集优秀医疗资源,有效助推了医院业务发展。 总体而言,南通六院法人治理结构还处在起步阶段,但经过法人治理结构建设,医院的管理、医技水平显著提高,效益扭亏为盈,为深入推进试点工作打好了基础。 
    二、东阳市人民医院法人治理结构改革实践 
   (一)改革背景 
    浙江东阳市人民医院是一所三级乙等综合性医院。1993年以境外捐资为契机,医院开展了管理体制和运行机制的改革。经过20多年的积极推进和不断完善,形成了具有现代医院特征的新体制机制,为市场经济条件下公立医院治理机制改革提供了较为成功的案例。 
1991年,东阳籍履台人士王惕吾先生向东阳捐资1000万美元,建设当地的巍山医院和市急救中心。1993年4月,医院建成投入运行,同年9月,捐资方提出医院要建立法人治理结构。为了不辜负捐资者的爱国爱乡之情并办好医院,东阳市委和市政府根据捐资方制定的医院法人治理结构方案,开始进行医院管理体制和运行机制的改革探索。 
   (二)主要内容 
    1993年9月,东阳市委、市政府出台了《关于东阳市人民医院(急救中心)、巍山医院管理体制改革的意见》。根据捐资方的建议,东阳市人民医院借鉴国外非营利性医院的组织模式,建立了由政府部门和捐资方组成的董事会,形成董事会对院长直接问责的法人治理结构。其核心内容是按照政事分开,所有权与经营权分离的原则,明确医院所有权、决策权、经营权和监督权的分配与制衡。经过20多年的时间,董事会领导下的院长负责制不断完善,医院享有独立法人地位,院长为医院的法定代表人。 
    1.权责分配 
    医院董事会为决策机构,把握医院发展方向,确定医院发展战略、规划和行驶重大决策权;决定院长人选(报市委、市政府批准)、评价考核院长工作绩效、确定院长激励方案、负责监督院长如何行驶权力;监督检查医院财务活动,检查医院财务运行和管理、行风建设,听取并反馈病人代表的意见。董事会下设常务办公室负责处理日常事务。董事会和医院领导班子之间设立医院发展委员会和财务审计委员会。医院发展委员会就医院发展方面的问题向董事会提出建议,财务审计委员会对医院的经营管理进行内部审计并向董事会报告审计结果。市审计局每年对医院的经营管理进行外部审计。 院长为医院法定代表人,组织实施董事会决议、年度工作计划和投资方案;拟订医院内部管理机构设置方案、基本管理制度和具体规章;提请聘任或解聘副院长、院长助理和主办会计;聘任或解聘职能科室正副主任和护士长、科主任;拥有招收、聘用、辞退和奖惩职工的权利。 
    2.董事会人员的构成和人选的产生 
    目前,董事会设董事长、常务副董事长各一人,董事9人,其成员包括捐资方代表、卫生局和财政局的官员,浙江省内医院管理领域的专家,非本院人员占到9人。首届董事会人选由市委、市政府、捐资方协商确定,以后各届人选由上一届董事会提名推荐,经市委组织部门考察确认,由市政府公布。每届任期四年,可连任。 
    3.管理团队的构成和人选的产生 
    设院长1名、副院长3-4名。每届任期四年,可连任两届。院长由董事长提名,董事会审议通过,报市委、市政府批准,董事会聘任。副院长由院长提名,董事会审议通过,报市委、市政府批准,院长聘任。院长助理、主办会计由院长提名,董事会审批通过,院长聘任。职能科室正副主任由董事会审议批准,院长聘任。科主任、护士长由院长直接聘任。 
    4.财务分权管理 
    为加强医院财务管理,东阳市人民医院的财务实施公开透明、分级分权管理:董事会审议批准医院财务预算方案和50万元以上的投资项目及财务运行状况的审计;董事长负责单次投资在30万元以上100万元以下项目的审批、10万元以上30万元以下的非经营性开支的审批以及对30万元以下投资项目和10万元以下的非经营性开支行使事后审核权;常务副董事长负责对董事会常设机构日常开支行使审批权、组织董事会办公会议,对医院申请的30万元以下5万元以上的单项投资以及10万元以下非经营性开支行使审批权;院长对5万元以下的单项投资、5000元以上5万元以下的非经营性开支,以及科主任以下干部的日常开支行使审批权,院长的差旅费、公务应酬等非经营性开支须报常务副董事长审批。董事长负责对常务副董事长的差旅费、公务应酬费用的审批以及董事会日常费用的审核。 
    此外,在法人治理结构改革的基础上,东阳市人民医院建立和调整基层科室架构;设定工作岗位和编制,制定各岗位工作职责;建立以岗位管理为核心的人事管理制度。同时建立以成本控制为核心的经济运行体系;建立以医疗增加值(MVA)为核心的经济评价体系,设置了评价指标;建立与绩效考核挂钩的经济分配制度,绩效工资接近工资总额的70%。 
    东阳市人民医院在推进医院管理体制和运行机制改革中不断发展壮大,医院的经营业绩持续增长。该院从二级甲等医院升级为三级乙等医院。拥有肿瘤外科等、心内科、微创外科、心胸外科、肝胆外科等领域的高精尖技术和重点学科,资产比改革前至少增加了几百倍,目前,医院在人事费用、基础设施建设资金方面已经自给自足,与地方财政逐步脱钩。在医院发展的同时,患者的就医负担相对减轻。该院门诊、住院次均费用均低于全国三级医院。 
    三、对我市事业单位法人治理结构改革的启示 
   (一)处理好“放”与“管” 
    市委、市政府层面要出台支持事业单位法人治理结构建设的相关政策,对试点单位机构编制、干部人事、薪酬分配、经费保障、项目投资等内容进行改革调整,先行先试,要真正赋予试点单位自主权。做好主管部门、决策机构、管理机构和人员岗位权力的划分,具体明确事业单位决策机构在财务预决算审议、管理层提名(或任免)等职责,并就如何衔接现行的财务、干部、人事管理制度给予制度支撑,详细规定落实决策机构有关职责的措施、载体及程序等,切实从制度上确保法人治理结构与现行管理制度的衔接与过渡,着力破解制约法人治理结构建设各类因素,努力构建决策权、监督权和经营权相对分离、相互制衡的模式。同时,加强试点单位事中事后监管,分行业分岗位建立考核评价标准,强化考核评价结果应用。 
   (二)构建法人治理制度体系 
    事业单位章程如同事业单位的“宪法”,是法人治理结构的制度载体和决策层、管理层的运行规则。事业单位章程应当明确决策层、监督层和管理层的关系,包括理事会的职责、构成、会议制度,理事产生方式和任期,管理层的职责和产生方式等。章程草案由理事会通过,并经举办单位同意后,报登记管理机关核准备案。同时,要因地制宜,健全相关制度,研究出台当地各行业章程制定办法、事业单位法人准则等一整套制度体系,明确治理结构的基本原则、组织框架及职责定位,为法人治理结构的建立运行提供指导和规范,确保事业单位的各项决策、执行、监督活动有“章”可循。同时,要逐步建立事业单位信息披露制度,年度报告、理事会决议和涉及人民群众重大利益事项要及时向社会公开,鼓励引导社会各界加强监督。健全绩效评估制度、离任审计等其他配套制度。建立充分体现事业单位法人自主权,并适应市场经济规律的用人用工、工资分配等激励约束机制。建立坚持党的领导、完善党组织参与事业单位重大决策的程序和工作机制。 
   (三)选好配强各类人员 
    在具体实施过程中,要加强队伍建设和管理,选优配强试点单位决策、管理、监督人员,适当提高社会人士、职工代表、服务对象参与比例。对于决策人员,尽可能选择专业相关、能力突出、有威望的人员担任。建立决策人员考核机制,可将决策人员履职情况列为派出单位内部考核内容,或作为评选下一届理事的重要依据。探索决策人员培养机制,建立学习培训、提案问责、激励惩罚等制度,加强后续监督管理。 
  
                                                               

                                                            ( 鄂尔多斯市登记局  孙搏 )
  
 

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